Peran Strategis BUMD sebagai Perusahaan Daerah yang Berorientasi Profit

Oleh: Dr. Endang Suratminingsih, S.H.,Sp.N

Istilah BUMD muncul ketika terbit Peraturan Menteri Dalam Negeri (Permendagri) Nomor 3 Tahun 1998 tentang Badan Usaha Milik Daerah. Permendagri tersebut mengatur bahwa bentuk hukum BUMD dapat berupa perusahaan daerah atau perseroan terbatas.

Keberadaan BUMD sebagai lembaga bisnis yang dimiliki dan dikelola Pemerintah Daerah memiliki peran strategis dalam pembangunan ekonomi daerah. Berdirinya BUMD di suatu daerah diharapkan dapat memberikan pengaruh (multiplier effect) yang besar bagi perekonomian masyarakat, karena BUMD dapat beroperasional dengan efektif,efisien dan akuntabel, sehingga dapat menyediakan produk-produk vital yang berkualitas dengan harga yang terjangkau bagi rakyat. Selain itu, BUMD diharapkan dapat diandalkan sebagai sumber pendanaan utama bagi pemerintah daerah.¹

Keinginan pemerintah daerah di era otonomi untuk mendirikan BUMD dalam mengelola potensi daerah agar dapat meningkatkan pendapatan asli daerah (PAD), bahwa dalam rangka menguatkan pelaksanaan perekonomian daerah sesuai dengan amanat Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945)² diperlukan penguatan kelembagaan perekonomian dalam rangka pelaksanaan pemberian isi otonomiyang riil dan luas kepada daerah sehingga perlu ditetapkan dasar-dasar untuk mendirikan perusahaan daerah.

BUMD merupakan badan usaha yang seluruh atau sebagian besar modal modalnya dimiliki oleh daerah.³ BUMD sebagai perusahaan milik daerah diatur dengan Undang- Undang Republik Indonesia Nomor 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah⁴, sehingga seluruh perusahaan milik pemerintah daerah disebut Perusahaan Daerah.

Salah satu tujuan otonomi daerah adalah meningkatkan kesejahteraan rakyat.⁵ Peningkatan kesejahteraan dimaksud akan terwujud apabila daerah mampu memaksimalkan seluruh potensi yang dimilikinya untuk meningkatkan pendapatan asli daerah. Untuk mencapai hal tersebut, diperlukan pengelolaan yang menganut prinsip-prinsip good corporate governance dan penuh kewajaran sehingga diharapkan akan membuka kesempatan yang lebih luas untuk memperoleh sumber-sumber pendapatan yang mampu memajukan perekonomian daerah dalam rangka mewujudkan kesejahteraan masyarakat.⁶

Permasalahan BUMD

BUMD dinilai masih belum maksimal perannya, dan bahkan banyak BUMD yang mengalami kerugian. Ada 2 (dua) permasalahan mendasar yang menghambat perkembangan BUMD, yaitu: masalah pengelolaan dan masalah permodalan.

Pertama, terkait pengelolaan atau manajemennya, BUMD dianggap masih belum memiliki etos kerja, terlalu birokratis, efisien, kurang memiliki orientasi pasar, tidak memiliki reputasi yang baik, profesionalisme yang rendah.⁷ Permasalahan lainnya, pemerintah daerah dianggap terlalu banyak melakukan intervensi dalam pengelolaan BUMD, serta ketidakjelasan antara menghasilkan profit. Di sisi lain, BUMD dituntut untuk memiliki fungsi sosial terhadap masyarakat.⁸

Kedua, menyangkut permodalan, perusahaan daerah sangat bergantung pada kebijakan pemerintah daerah, sebab mayoritas modalnya berasal dari anggaran dan pendapatan daerah. Artinya, besar kecilnya modal ditentukan oleh kemampuan keuangan daerah. Hal ini berdampak pada sulitnya perusahaan mengembangkan usaha yang meskipun memiliki prospek sangat menguntungkan (profitable). BUMD memiliki ketergantungan pada komitmen dan kebijakan pemerintah daerah.

Untuk menjawab permasalahan tatkelola dan permodalan BUMD yang berkaitan dengan aspek kemanfatan, menurut Gustav Radbruch, bahwa kemanfaatan hukum dimana tujuan hukum harus memberi kemanfaatan bagi masyarakat. Baik buruknya hukum ditentukan menurut nilai guna atau manfaat.⁹ Sesuai dengan tujuan itu, maka hukum tidak sekedar untuk menciptakan ketertiban, melainkan juga berperan dalam pembaharuan atau pembangunan, sebagaimana ditegaskan oleh Jeremi Bentham.¹⁰

Dalam rangka mendorong pembangunan daerah, peran BUMD dirasakan semakin penting sebagai perintis dalam sektor usaha yang belum diminati usaha swasta. BUMD dapat bergerak sebagai pelaksana pelayanan publik, penyeimbang kekuatan pasar dan turut membantu pengembangan usaha kecil dan menengah dalam rangka mengoptimalkan fungsi kemanfaatan dan menerapkan fungsi pemerataan untuk mencapai keadilan dalam meningkatkan perekonomian bagi masyarakat setempat.

Keberhasilan BUMD Perseroda

Pembentukan BUMD memiliki sejarah panjang di Indonesia. Sebelum lahirnya UU Pemda, sudah ada terlebih dahulu ketentuan Peraturan Menteri Dalam Negeri (Permendagri) Nomor 3 Tahun 1998 tentang Bentuk Hukum Badan Usaha Milik Daerah. Pasal 2 Permendagri tersebut, bentuk hukum BUMD dapat berupa perusahaan daerah (PD) atau perseroan terbatas (PT).

Pasal 5 Permendagri tersebut pun sudah jelas pula prosedur perubahan bentuk hukum BUMD, yaitu:

1. Mengajukan permohonan prinsip tentang bentuk hukum kepada menteri;
2. Menetapkan peraturan daerah tingkat I atau tingkat II tentang perubahan bentuk hukum badan usaha milik daerah dari perusahaan daerahmenjadi perseroan terbatas;
3. Pembuatan akta notaris pendirian sebagai perseroan terbatas.

BUMD berfungsi sebagai salah satu penyumbang bagi penerimaan daerah, baik dalam bentuk pajak, dividen maupun hasil privatisasi. BUMD didirikan dengan tujuan untuk memberikan manfaat bagi perkembangan perekonomian daerah pada umumnya, menyelenggarakan kemanfaatan umum berupa penyediaan barang dan/atau jasa yang bermutu bagi pemenuhan hajat hidup masyarakat sesuai kondisi, karakteristik, dan potensi daerah yang bersangkutan berdasarkan tata kelola perusahaan yang baik.¹¹

Berdasarkan Pasal 1 angka 40 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah (UU Pemda) jo. Pasal 1 angka 1 Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 54 Tahun 2017 tentang Badan Usaha Milik Daerah (PP BUMD), BUMD adalah badan usaha yang seluruh atau sebagian besar modalnya dimiliki oleh Daerah. BUMD memiliki karakteristik (Pasal 6 PP No. 54 Tahun 2017):

1. Meliputi badan usaha yang didirikan oleh pemerintah daerah dimana: 1 (satu) pemerintah daerah; lebih dari 1 (satu) pemerintahan daerah; 1 (satu) pemerintah daerah dengan bukan daerah; atau lebih dari 1 (satu) pemerintahan daerah dengan bukan daerah;
2. Seluruh atau sebagaian besar modalnya merupakan kekayaan daerah yang dipisahkan;
3. Bertujuan memberikan manfaat bagi perkembangan perekonomian daerah, menyelenggarakan kemanfaatan umum berupa penyediaan barang dan/atau jasa yang bermutu bagi pemenuhan hajat hidup masyarakat sesuai kondisi, karakteristik dan potensi daerah yang bersangkutan berdasarkan tata kelola perusahaan yang baik dan memperoleh laba dan/atau keuntungan;
4. Pemerintah daerah memiliki peran strategis sebagai pengatur (provider), sebagai pengusaha (entrepreneur) dan sebagai wasit (umpire).

Berdasarkan UU Pemda dan PP BUMD, BUMD didirikan untuk mewujudkan tujuan bernegara sebagaimana dicantumkan dalam alinea keempat Pembukaan UUD 1945 yaitu dalam rangka memajukan kesejahteraan umum dan/atau sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Kepala daerah yang berkedudukan sebagai pemegang saham mayoritas memiliki kewenangan penuh dalam mengambil keputusan. Dengan demikian, kepala daerah sangat berpengaruh terhadap perkembangan pengelolaan perseroda. Hal ini menjadi pekerjaan rumah bagi para kepala daerah yang terkait dengan penerbitan peraturan daerah, khususnya terhadap peraturan daerah tentang perubahan bentuk hukum perseroda yang tunduk pada Undang-Undang Nomor 40 tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas (UUPT). BUMD yang berbentuk Perseroda sebagai suatu badan usaha yang berbadan hukum yang berperan sebagai badan usaha dalam kegiatan perekonomian dalam sebuah negara . Dengan adanya peran yang sangat besar   tersebut   tidak mengherankan jika badan usaha yang berbentuk erseroda memiliki andil besar dalam menggerakkan perekonomian nasional. Pemerintah diharapkan selalu memperhatikan laju perkembangan badan usaha di Indonesia.

BUMD yang berbentuk Perseroda yang bertujuan untuk meningkatkan pendapatan asli daerah (PAD) merupakan konsep antara negara dan bisnis yang memiliki perbedaan mendasar yang bertujuan dapat mendorong visi misi dalam mengembangkan perekonomian daerah. Perlu dipahami bahwa badan usaha itu sendiri adalah sebuah lembaga yang berisi kesatuan regulasi teknis maupun praktis dan ekonomis yang dibangun demi   tujuan untuk mendapatkan laba atau keuntungan. BUMD yang berbentuk Perseroda adalah suatu badan usaha yang berbadan hukum yang berperan sangat besar mendapatkan profit bagi daerah.

Tidak mengherankan jika badan usaha yang berbentuk perseroda memiliki andil besar dalam menggerakkan perekonomian nasional. Peraturan daerah (Perda) rencana bisnis yang diterbitkan oleh kepala daerah harus sesuai kebutuhan daerahnya masing-masing, karena pada dasarnya fungsi hukum sebagai sarana pembangunan masyarakat relatif masih sesuai dengan pembangunan hukum nasional saat ini. Namun, perlu juga dilengkapi dengan pemberdayaan birokrasi (bureaucratic engineering) yang mengedepankan konsep panutan atau kepemimpinan sehingga fungsi hukum sebagai sarana pembaharuan dapat menciptakan harmonisasi antara elemen birokrasi dan   masyarakat   dalam   satu   wadah yang disebut bureaucratic and engineering (BSE).¹²

BUMD yang berbentuk Perseroda dibentuk agar melakukan kegiatan bisnis untuk menopang PAD dimana kegiatan bisnis itu sendiri dapat diartikan sebagai kegiatan usaha yang dijalankan oleh orang atau badan usaha secara teratur dan terus menerus, yaitu berupa kegiatan mengadakan barang-barang atau jasa maupun fasilitas-fasilitas untuk diperjualbelikan, atau disewakan dengan tujuan untuk mendapatkan keuntungan.¹³

Yudho Taruno Muryanto berpendapat, bahwa perusahaan merupakan sebuah kegiatan yang dilakukan oleh badan usaha di bidang perekonomian yang bertujuan untuk mencari keuntungan.¹⁴ Dengan peranan tersebut, nantinya roda perekonomian akan bisa berjalan dengan lancar. Begitu juga dengan keterlibatan badan usaha milik daerah (BUMD) yang   turut   serta   menentukan   perputaran    roda perekonomian sebuah bangsa, sehingga tidak mengherankan jika banyak BUMD yang bermunculan melakukan perubahan bentuk hukum di daerah masing-masing untuk membangun daerahnya guna meningkatkan pendapatan asli daerah (PAD).

Pemerintah daerah yang mempunyai konsep bisnis di mana dalam regulasi perseroda lebih difokuskan pada profit. Pemerintah daerah selaku pemegang saham mayoritas perseroda harus memiliki roadmap mengenai pengelolaan perseroda. BUMD yang berbentuk perseroda harus tunduk pada UUPT dimana dalam BUMD sebagai sebuah entitas bisnis untuk mengembangkan perekonomian daerah dengan ketentuan BUMD tidak dapat memiliki saham 100 % (seratus persen) oleh karena ada bagian tertentu dari saham tersebut yang harus dimiliki oleh pemerintah daerah/swasta lainnya.

Dengan diterbitkannya PP BUMD dimaksudkan adanya tata kelola perusahaan yang baik atau good corporate governance (GCG) yang mengedepankan transparansi, akuntabilitas, responsibilitas, independensi. Dalam rangka GCG, maka diperlukan adanya:¹⁵

1. Meningkatkan kinerja Badan Usaha Milik Daerah sehingga dapat mencetak laba. Kontrol pemerintah daerah selaku pemegang saham hanya akan menentukan target kuantitatif dan kualitatif yang harus dicapai oleh Badan Usaha Milik Daerah.
2. Mengupayakan agar Badan Usaha Milik Daerah terbebas dari intervensi langsung dalam birokrasi agar tercipta pengelolaan bisnis yang profesional.
3. Mengkaji kelayakan Badan Usaha Milik Daerah sebagai korporasi yang dikaitkan dengan sumber daya keuangan daerah.
4. Mengarahkan Badan Usaha Milik Daerah untuk   berbisnis dan terspesialisasi secara bersih, transparan dan profesional serta melaksanakan Good Corporate Governance (GCG).
5. Merumuskan visi misi baru serta master plan pengembangan BUMD yang disertai implementasi kebijakan yang merupakan kunci utama keberhasilan penyehatan Badan Usaha Milik Daerah.

Arah kebijakan Badan Usaha Milik Daerah dalam mendukung visi misi kepala daerah diharapkan memiliki:¹⁶

1. Arah kebijakan Badan Usaha Milik Daerah diharapkan akan menjadi driving sektor dari kebijakan Badan Usaha Milik Daerah secara umum.
2. Melakukan korporatisasi Badan Usaha Milik Daerah dan membuat mapping baru rencana korporatisasi Badan Usaha Milik Daerah secara menyeluruh.
3. Monitoring perkembangan Badan Usaha Milik Daerah yang melibatkan instansi teknis terkait dan lembaga pengawas (regulator).
4. Dialog yang konstruktif antar instansi pengelola Badan Usaha Milik Daerah dengan para stakeholders (pemangku kepentingan pembangunan).
5. Upaya penegakan hukum perlu didukung dengan statement yang memadai.

Keberhasilan Badan Usaha Milik Daerah yang berbentuk Perseroda ditentukan oleh 3 (tiga) pilar, yaitu:

a. Pemerintah daerah harus memiliki tujuan yang jelas untuk Badan Usaha Milik Daerah dan memiliki skala prioritas apabila memiliki lebih dari satu tujuan sehingga memiliki pedoman antara tujuan primer dan tujuan sekunder.

b. Badan Usaha Milik Daerah yang berbentuk Perseroda harus diisolasi dari kepentingan politik dan birokrasi untuk menjamin kejelasan mandat yang diberikan kepada Perseroda.

c. Badan Usaha Milik Daerah harus dikelola dengan prinsip transparansi, semakin terbukanya akses kepada informasi memberikan landasan bagi akuntabilitas pemerintah daerah yang akan mengurangi intervensi pribadi dimana masyarakat dapat mengakses kinerja perusahaan dan dewan direksi dalam menetapkan target modal secara efisien.

Berdasarkan amanah Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintah Daerah, pasca diberlakukan Peraturan Pemerintah Nomor 54 Tahun 2017 tentang Badan Usaha Milik Daerah, pemerintah telah mengeluarkan peraturan menteri dalam negeri, diantaranya:

1. Peraturan Menteri Dalam negeri (Permendagri) Nomor 94 Tahun 2017 tentang Pengelolaan Bank Perkreditan Rakyat Milik Pemerintah Daerah, diharapkan dapat mendorong pembiayaan usaha mikro kecil dan menengah yang efektif, efisien dan berdaya guna sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan, dengan menerapkan manajemen perbankan menciptakan good corporate governance dalam rangka memperkuat kondisi internal perbankan nasional.
2. Peraturan Menteri Dalam Negeri (Permendagri) Nomor 37 Tahun 2018 tentang Pengangkatan Dan Pemberhentian Anggota Dewan Pengawas atau Anggota Komisaris dan Anggota Direksi BUMD, dimana dalam Pasal 2 ayat (2) disebutkan bahwa keputusan RUPS menyerahkan kewenangan kepala daerah sebagai pemegang saham terbesar dan/atau daerah yang menginisiasi peraturan daerah mengenai pendirian BUMD.
3. Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 118 Tahun 2018 tentang Rencana Bisnis, Rencana Kerja dan Anggaran, Kerja Sama, Pelaporan dan Evaluasi Badan Usaha Milik Daerah, menjelaskan bahwa penyusunan rencana bisnis dan rencana kerja anggaran BUMD dilakukan oleh direksi yang disesuaikan dengan peraturan daerah tentang penyertaan modal dan hasil analisa investasi yang disusun oleh pemerintah daerah.

Dengan demikian tatakelola BUMD sebagai perusahaan daerah bahwa rencana bisnis, rencana kerja dan rencana anggaran dilakukan oleh direksi yang akan diputuskan dalam RUPS. Dan peran serta pemegang saham dalam menentukan penyertaan modal perseroan juga diputuskan oleh RUPS, hasil keputusan RUPS tentang penyertaan modal akan ditetapkan melalui Peraturan Daerah (Pasal 333 ayat (1) UU Pemda jo. Pasal 21 ayat (5) PP No. 54 Tahun 2017 tentang BUMD).

Dukungan Pemda

Berdasarkan penjelasan diatas, dapat disimpulkan bahwa BUMD sebagai lembaga bisnis yang dikelola oleh Pemerintah Daerah memiliki peran strategis dalam pembangunan ekonomi daerah, hal ini belum sepenuhnya mendapat dukungan sepenuhnya dari segi permodalan, sehingga BUMD dirasa kurang mampu bersaing dengan perushaan swasta. Dalam rangka menyongsong era globalisasi, dipandang perlu melibatkan peran swasta dan masyarakat sebagai sarana penyeimbang  dalam pengelolaan BUMD.

Penulis menyarankan bahwa Pemerintah daerah diharapkan mempunyai konsep bisnis dalam pengelolaan BUMD yang didukung oleh Pemerintah Daerah dan lebih memfokuskan untuk mendapatkan profit dalam rangka menunjang Pendapatan Asli Daerah. Perlu kebijakan dari pemerintah daerah untuk memenuhi anggaran sebagai permodalan BUMD berdasarkan rencana kerja perusahaan, khususnya bagi BUMD yang dianggap mampu berkembang untuk mendapatkan keuntungan yang lebih besar dari capain sebelumnya.

_____________________________________________________________________________

Catatan kaki:

¹ Badan Pusat Statistik, Survei Statistik Keuangan Badan Usaha Milik Daerah, Jakarta: Badan Pusat Statistik, 2019, hal. 1

² Pasal 33 ayat (4) UUD 1945 mengatur: “Perekonomian nasional dijalankan berdasarkan demokrasi ekonomi dengan prinsip kebersamaan, efisiensi berkeadilan, berkelanjutan, berwawasan lingkungan, kemandirian, serta menjaga keseimbangan kemajuan dan kesatuan ekonomi nasional.”

³ Pasal 1 angka 1 Peraturan Pemerintah Nomor 54 Tahun 2017 tentang Badan Usaha Milik Daerah

⁴ Lembaran Negara Tahun 1962 Nomor 1, Tambahan Lembaran Negara Tahun 1962 Nomor 2387

⁵ Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, Dictum Menimbang

⁶ Wawancara dengan Budi Sudarmadi, dalam jabatannya sebagai Direktur Bina Keuangan Daerah Kementerian Dalam Negeri Republik Indonesia, Jakarta, pada hari Senin tanggal 11 Januari 2021.

⁷ Penjelasan Umum Peraturan Pemerintah Nomor 54 Tahun 2017 tentang Badan Usaha Milik Daerah

⁸ Ibid

⁹ AM. Laot Kian, Berkelana dalam Filsafat Hukum, (Yogyakarta: Kepel Press, 2013), hal.60

¹⁰ Fauzi Pratama, Penentuan Delik Pelanggaran Undang-Undang Hak Cipta dalam Perspektif Penegakan Hukum dan Keadilan, Disertasi pada Program Studi Doktor Hukum Universitas Pelita Harapan, 2021, hal. 85

¹¹ Tambahan Lembaran Negara No.6173, Penjelasan atas Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 54 Tahun 2017 tentang Badan Usaha Milik Daerah, Bagian I Umum, alinea 2 dan 3.

¹² Lilik Mulyadi, Teori Hukum Pembangunan Dr. Mochtar Kusumaatmadja, S.H., LL.M. https://badilum.mahkamahagung.go.id/upload_file/img/article/doc/kajian_deskriptif_analitis_teori_hukum_pemba ngunan.pdf

¹³ Zaeni Asyhadie, Hukum Bisnis Prinsip dan Pelaksanaan Di Indonesia, cetakan ke 11, Raja Grafindo, Depok 2018, hlm. 154.

¹⁴ Dr. Yudho Taruno Muryanto, S.H., M.Hum, Tata Kelola BUMD Konsep Kebijakan Dan Penerapan Good Corporate Governance,Intrans Publishing, Malang 2017, hlm. 3.

¹⁵ https://www.bappenas.go.id/files/3913/5022/6047/rustian     20091015125917 2359   0.pdf, diakses tanggal 11 Agustus 2021

¹⁶Ibid

Referensi

1. Ibrahim, Jhonny. 2005. Teori & Metodologi Penelitian Hukum Normatif, cetakan ke 4. Malang: Bayumedia Publishing
2. Daniri, Mas Acmad. 2006. Sambutan Ketua Komite Nasional Kebijakan Good Corporate Governance, Dalam pedoman Good Corporate Governance.
3. Mohammad Sadi. 2016. Hukum Perusahaan di Indonesia. Jakarta: Penerbit Kencana
4. Muryanto taruno Yudho, 2017. Tata Kelola BUMD, Malang:Penerbit Intrand Publishin
5. Subdirektorat Statisik Keuangan. Direktorat Statistik Keuangan, TI dan Pariwisata, 2019. Survei Statistik Keuangan Badan Usaha Milik Daerah, Badan Pusat Statistik Jakarta

Perundang-Undangan :

1. Undang-Undang Nomor 5 tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah (Lembaran Negara Nomor 10 Tahun 1962, Tambahan Lembaran Negara Nomor 2387);
2. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintah Daerah (Lembaran Negara Nomor 244 Tahun 2014, Tambahan Lembaran Negara Nomor 5587);
3. Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 Tentang Cipta Kerja (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2020 Nomor 245);